Proteger no es petrificar: los límites de la no regresión ambiental

En el debate sobre el Parque Nacional Médanos del Chaco aparece con creciente frecuencia el denominado principio de no regresión ambiental.

La idea que lo inspira es razonable: el Estado no debería desmontar arbitrariamente niveles de protección ambiental ya alcanzados. El problema comienza cuando esa noción se transforma en algo distinto: una pretendida regla según la cual toda prohibición, superficie protegida o categoría de manejo adoptada en determinado momento se vuelve jurídicamente irreversible.

Evitar retrocesos injustificados no es lo mismo que petrificar una política pública.

La Constitución exige protección y desarrollo

El artículo 7 de la Constitución paraguaya garantiza el derecho a un ambiente saludable y establece como objetivos prioritarios la preservación y conservación ambiental. Pero agrega algo igualmente importante: su conciliación con el desarrollo humano integral.

La palabra constitucional es conciliación. Nuestra Constitución no plantea ambiente contra desarrollo. Obliga a armonizarlos.

Eso significa que sobre un mismo territorio pueden concurrir protección ambiental, desarrollo humano, derechos indígenas, energía, propiedad, seguridad jurídica y aprovechamiento soberano de recursos naturales. Ninguno debería desaparecer automáticamente del análisis.

La no regresión no convierte una ley ordinaria en cláusula pétrea

Paraguay conoce normativamente la expresión “no regresión ambiental”. La Ley N.º 5211/2014, de Calidad del Aire, la incorpora dentro de ese ámbito específico.

Pero de allí no se desprende que toda regulación ambiental paraguaya sea irreversible.

Si cada aumento de protección quedara automáticamente congelado, el Derecho ambiental funcionaría como un trinquete normativo: el Congreso podría ampliar restricciones, pero nunca revisarlas; crear una prohibición, pero jamás sustituirla por otra regulación; ampliar un área protegida, pero impedir a los legisladores futuros reconsiderar sus límites.

La Constitución no contiene semejante regla.

Más aún: la propia Ley N.º 352/94 de Áreas Silvestres Protegidas contempla expresamente que la modificación de la condición o categoría de un área protegida y la reducción de sus límites pueden realizarse mediante Ley de la Nación.

Esto no significa que cualquier reducción sea válida. Significa algo más preciso: los límites no son jurídicamente inmutables.

Una modificación deberá justificarse científicamente, proteger los valores ambientales esenciales, respetar derechos indígenas y superar un examen riguroso de razonabilidad y proporcionalidad.

Menos prohibición no significa necesariamente menos protección

Otra confusión frecuente consiste en equiparar modificación normativa con regresión ambiental. No son necesariamente lo mismo.

Una prohibición absoluta puede ser sustituida por zonificación, áreas intangibles, límites estrictos de intervención, tecnologías de menor impacto, evaluación ambiental específica, restauración, garantías y controles permanentes.

Habrá cambiado el instrumento jurídico. Pero todavía deberá demostrarse que disminuyó materialmente la protección ambiental.

El objeto constitucionalmente protegido es el ambiente, no la perpetuidad de una determinada técnica legislativa. Menos prohibición no equivale automáticamente a menos protección.

¿Por qué 2016 tendría que ser irreversible?

La historia jurídica de Médanos no comenzó con la Ley N.º 5723/2016.

Antes existían actividades hidrocarburíferas autorizadas y un antecedente estatal que había optado expresamente por la compatibilización entre conservación y actividad hidrocarburífera.

En 2016 el legislador eligió otra solución: prohibición.

Puede discutirse si fue correcta. Lo difícil de sostener es que desde ese momento se haya convertido en la única solución constitucionalmente posible para siempre.

Si una ley anterior pudo modificarse para incrementar la protección ambiental, ¿qué norma impide que la legislación de 2016 sea reconsiderada posteriormente mediante otra ley suficientemente fundada?

La no regresión puede elevar la carga de justificación. No puede eliminar la potestad de legislar.

Paraguay es un país en desarrollo

Nuestra condición de país en desarrollo no autoriza a degradar el ambiente. Pero tampoco puede ser jurídicamente irrelevante.

El Principio 11 de la Declaración de Río establece que los estándares y prioridades ambientales deben reflejar el contexto ambiental y de desarrollo en el cual se aplican y advierte que determinadas exigencias pueden producir costos económicos y sociales injustificados, particularmente en países en desarrollo.

Paraguay necesita infraestructura, energía, integración territorial, industrialización y reducción de dependencias externas. Esas necesidades no están fuera del Derecho ambiental. Deben incorporarse a la decisión.

Proteger adecuadamente no significa proteger ignorando la realidad del país.

Y también debemos hablar de regresión humana

Aquí aparece una cuestión que merece incorporarse al debate, aunque con precisión jurídica.

No existe identificado en nuestro ordenamiento un “principio de no regresión humana” autónomo equivalente al ambiental. Pero la pregunta que contiene es válida.

Si una política pública debe demostrar que no produce un retroceso ambiental injustificado, también corresponde evaluar sus consecuencias sobre las personas: acceso a energía, infraestructura básica, oportunidades económicas, salud, educación, conectividad y autonomía de las comunidades indígenas para decidir sus propias prioridades de desarrollo.

La protección ambiental no puede medirse ignorando esos efectos.

Especialmente respecto de los pueblos indígenas, el Convenio 169 no solamente protege territorio y ambiente: reconoce su derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo.

Por eso tampoco puede presumirse que proteger una comunidad significa mantenerla indefinidamente al margen de toda transformación económica o tecnológica.

La conservación debe proteger a las personas, no convertirlas en parte del paisaje.

Certeza territorial para proteger mejor

Médanos presenta además problemas de delimitación y distintas situaciones dominiales: propiedad pública, privada, tierras vinculadas al INDI y al INDERT y derechos preexistentes.

La propia Ley 5723 ordenó mensura, deslinde y amojonamiento.

Bajo las nuevas exigencias del Registro Unificado Nacional y tratándose además de una zona fronteriza, la precisión territorial adquiere todavía mayor relevancia.

Una política ambiental rigurosa también requiere certeza.

Cuanto mayor sea la restricción impuesta sobre un territorio, mayor debe ser la certeza acerca de sus límites, sus titulares y los derechos concurrentes.

Proteger también significa decidir

Los hidrocarburos existentes en el subsuelo pertenecen al Estado paraguayo. Su eventual aprovechamiento no constituye únicamente el interés económico de una empresa: puede involucrar seguridad energética, desarrollo territorial, sustitución de importaciones y soberanía sobre recursos naturales.

Nada de ello autoriza cualquier explotación. Pero tampoco puede desaparecer del análisis.

La no regresión ambiental debe funcionar como una exigencia reforzada de justificación: si el Estado modifica un nivel previo de protección, debe explicar qué cambia, por qué, con qué evidencia, qué áreas permanecerán intangibles, qué impactos serán admitidos, cómo serán controlados y cómo se protegerán los derechos afectados.

Eso fortalece el Derecho ambiental. Lo que no debería hacer es impedir que el Paraguay vuelva a pensar, revisar y decidir.

La no regresión ambiental debe impedir retrocesos injustificados, no convertir cada decisión ambiental del pasado en una decisión irreversible para el futuro.

Y su contracara merece igualmente ser considerada: una política de conservación tampoco debería producir una regresión humana injustificada.

Proteger Médanos no significa congelar el Paraguay. Significa encontrar, con ciencia, Derecho y participación, la conciliación entre ambiente y desarrollo humano integral que nuestra propia Constitución exige.